1 天然气行业的特点及对其进行监管的必要性

天然气产业链的各个环节有着不同的产业组织特征：其勘探开发环节属于投资及风险巨大、技术要求较高的领域，但除了自身的技术和资金条件外，企业没有进入该领域的其他障碍，因此，该领域应该是一个可以通过矿权制度的安排来实现自由竞争的领域；而天然气的中下游领域，即天然气的运输和配送领域却是网络依赖性领域，输配管网系统是连接气源和终端市场的桥梁，任何天然气供应商进入市场的唯一途经都是通过管网。管网是天然气市场的物理载体，没有管网连接的市场只是“潜在市场”，而非现实市场。这类系统只有达到一定的规模，才能获得经济和环境效益；并且，管网运输的经济效益要高于专管或单线运输。因此，管网系统属于自然垄断领域，也就是说，企业进入该领域，除了自身资金和技术条件外，还存在着自然垄断所形成的进入壁垒。

天然气行业的这一特性决定了如果不能妥善处理气源供应的竞争与输配系统自然垄断之间的关系，则可能会出现两种倾向：一是由于基础设施的被垄断，特别是被同时拥有天然气商品和管网设施两种资源的企业所垄断，将遏制多元气源的进入和竞争，既保证供应，又使市场效率低下；二是为了不受制于既有的管网拥有者，有实力的天然气供应商将会投资自建连接终端市场的渠道，从而导致盲目重复建设，不仅会失去规模经济效益，而且会带来安全和环境隐患。

因此，促使天然气市场健康发展的关键在于必须按照以下原则处理天然气产业链中竞争领域和自然垄断领域之间的关系，即：放开非自然垄断的上游领域以及终端市场，充分发挥市场竞争机制在这两个领域中配置资源的作用：而在中下游自然垄断领域授予经营者垄断权，但必须通过政府的公平、透明、独立的监管来替代市场机制发挥调节作用。它所需要的重要制度安排主要包括三个方面：管道的第三方准入政策；市场化的价格形成机制；合理的项目结构安排。

2 管网公开准入机制及其监管

2.1 管网公开准入机制

管网公开准入机制是这样一套制度安排：它能够保证任何有资质经营天然气业务的企业只要与运输管网系统的经营者签订了运输合同(或者即使是没有事先的合同，只要输配系统有闲置的运输能力)，就能够公平地进入管网，并在其合同规定的任何收(交)货点提交(提取)天然气商品。在这个管网内，所有气源接入点及终端市场连接点之间都是互连互通的，不存在阻碍天然气商品流通的任何障碍。

2.2 公开准入机制的主要内容

建立管网的公开准入机制需要做出的关键性制度安排是：

(1)定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商

终端市场的放开能够促进管网公开准入机制的形成，如果没有能够自由选择供应商的用户，管网就没有必要打破独家经营的格局，因为不存在第三方使用管网服务的需要：而另一方面，管网公开准入机制的引入也为终端市场的开放创造了条件，因为只有管网开放了，终端用户自由选择的供应商才有可能向用户供气。因此，两者是相辅相成的关系。

但考虑到管网的自然垄断属性及其运行的安全性，特别是考虑到管网投资者所承担的投资风险需要得到合理的回报，以鼓励该领域的投资，终端市场的开放应该是逐步的、渐进的。已经或正在建立统一天然气市场的国家的经验表明，定义资格用户，并允许其自行选择天然气供应商，是逐步放开终端用户市场，也是逐步构建统一的天然气市场的较为成功的手段。所谓资格用户是指有权利自由选择供应商的用户。在天然气终端市场没有放开之前，所有用户享受的都是捆绑式服务，即用户在购买天然气商品的同时，也购买了运输(配送)商品的服务：在这种商业安排下，用户只能从运输(配送)商处购买天然气，没有选择天然气商品供应商的权力。随着市场的放开，一些大用户被准许自由选择天然气商品的供应商，同时，他们还需要从天然气管输商处购买运输服务，以运输其自由采购到的天然气。即购买天然气商品和天然气运输服务被分离为两种商业行为。除了将某些用气量很大的特定用户(如电厂及以天然气为原料或燃料的工业用户)定义为资格用户外，国外一般以年消费量的多少(即设定消费量“门槛”)来定义资格用户。资格用户消费量“门槛”的高低是衡量天然气市场开放程度的重要标志，也就是说天然气市场的开放度可以通过提高或降低消费量“门槛”来控制。